村干部未经民主程序决定重大事项怎样定性

监督执纪工作中，存在村干部未经民主程序决定村级重大事项的行为，而这些行为往往兼具违反组织纪律、违反工作纪律、违反国家法律法规的特征要素，给精准定性处理带来一定困扰。笔者在实践中遇到多起案例，其中有这样一起。王某系中共党员、北京市某村党支部书记兼村委会主任。2018年12月，该村未召开村“两委”会议及村民代表会议，王某私自决定与村民李某签订《土地租赁合同》，合同约定将村集体106亩土地以市场价出租给李某使用。对于王某私自决定村级土地租赁事项该如何精准定性存在不同认识。

有观点认为，王某的行为应定性为违反国家法律法规。王某私自决定土地出租事宜，未召开村民代表会议，属于违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的行为，应依据党纪处分条例第二十八条定性处理。也有观点认为，王某的行为应定性为违反组织纪律。王某将村集体土地出租，未召开村“两委”会议，违反了议事规则，个人决定重大问题，应依据党纪处分条例第七十条第（二）项，“违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题”，定性处理。还有观点认为，王某的行为应定性为违反工作纪律。王某在处理村级事务工作中，未按规定程序私自决定土地出租，属于不正确履行职责，应依据党纪处分条例第一百三十三条，“在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响”，定性处理。

实际上，对于村级重要事项民主议定民主决策程序的相关规定已经很完善。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，村民的承包经营方案、宅基地使用方案等涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》及市、区两级的有关规定，按照农村工作实际，本案涉及村集体土地承租事宜为村级重要事项，按照该村所在区文件规定，村级重要事项的决策程序为：（一）需要做出决策的村级重要事项，需由相关的村级组织向村党支部提出；（二）所提议题经村党支部讨论通过后，由党支部书记向村级组织联席会议提出并付诸讨论；（三）村级组织联席会议经讨论形成决议后，需首先在党员大会上通报并征求意见，再由村级组织联席会议向决策机构提交书面材料，并向决策机构做出详尽说明；（四）向村民会议或集体经济组织成员的村民会议提交的议题，经到会三分之二以上人员讨论通过后，即做出正式决议。正式决议做出后，要在村务公开栏做出公示。

笔者认为，关于本案如何定性需要考虑以下三方面问题：

第一，从构成要件考虑，本案中王某私自决定土地出租事宜，从行为看，对于村级重要事项民主议定民主决策未召开村“两委”会议、未召开村民代表会议；从结果看，以市场价出租给李某使用。首先，王某未召开村民代表会议违反《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，损害了集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权和村民民主决策权，符合党纪处分条例第二十八条“有其他违法行为，损害党、国家和人民利益”的构成要件。其次，按照工作要求，村集体土地出租事宜需要召开村“两委”会议，是属于应由集体讨论的事项，王某私自决定将村集体土地出租，违反了议事规则，个人决定重大问题，符合党纪处分条例第七十条第（二）项“违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题”的构成要件。再次，王某私自决定土地出租并以市场价签订合同，根据党纪处分条例第一百三十三条规定，在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应给予党纪处分，而王某是以市场价签订合同并未造成经济损失，不符合该条的构成要件。综上，王某的行为符合党纪处分条例第二十八条、第七十条第（二）项的构成要件，以违反组织纪律、违反国家法律法规定性均有合理性。

第二，从行为本质考虑，王某的行为触犯了党纪处分条例第二十八条、第七十条第（二）项，在量纪上处分相当。如果触犯的数个条款处分相当，则应按照最能体现其行为本质的条款定性处理。本案中，对王某的行为定性为违反国家法律法规，不能突出本案的关键特征。本案是典型的村基层党组织“一把手”违反议事规则，个人决定重大问题的行为。从行为本质来讲，适用第七十条第（二）项更为适宜。

第三，从办案效果考虑，民主集中制是党的根本组织原则，是党内政治生活正常开展的重要制度保障。本案中王某的行为是典型的农村基层党组织“一把手”只讲集中不讲民主，重大问题不经讨论就拍板的行为。农村基层党组织是党根植农村、治理农村、建设农村的组织基础，在基层治理中起着重要作用，农村基层党组织落实民主集中制，才能更好地服务社会，提高基层治理水平。本案中，对王某的行为以违反组织纪律定性，更能起到良好的政治效果、纪法效果和社会效果。

因此，根据党规党纪和相关法律法规，结合农村工作实际，对王某的行为定性为违反组织纪律更为适宜。（王雅男 作者单位：北京市大兴区纪委监委）

编辑：李湘君

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